La prochaine négociation budgétaire 2014-2020

Le budget européen :

quelle négociation pour le prochain cadre financier de l’UE ?

Résumé –

L’Union européenne (UE) devrait entamer fin 2010 sa grande négociation budgétaire sur les prochaines perspectives financières 2014-2020. Cette négociation s’annonce très difficile, en particulier pour la France. Ce sera la plus dure de toute son histoire. Le budget de la Politique agricole commune (PAC) n’a pas été renégocié lors de la définition des actuelles perspectives financières 2007-2013. Il le sera cette fois. Pour beaucoup d’États membres, le prochain rendez-vous budgétaire est l’occasion de prendre une revanche et, d’une certaine façon, de régler des comptes, au sens propre comme au sens figuré. L’évolution récente de la répartition des financements pourrait toutefois influencer la position des Etats membres dans cette négociation, traditionnellement tendue.

I - Le nouveau contexte budgétaire

A- Rappel des conditions de négociations

1- La négociation du cadre financier pluriannuel

Le cadre financier pluriannuel (CFP) - aussi appelé perspectives financières (PF), par allusion à l’appellation d’origine - est la clef de voute du système budgétaire européen. Il « assure l’évolution ordonnée des dépenses », selon les termes du traité de Lisbonne. Formellement, le CFP se présente simplement sous la forme d’un tableau chiffré fixant année par année, sur la durée de la programmation (aujourd’hui sept ans²), les dépenses prévisibles de la Communauté, ou, plus exactement, les plafonds des dépenses classées en grandes rubriques qui correspondent aux secteurs d’intervention de l’Union.

Sur le plan budgétaire, le cadre financier est le document de référence pendant la durée de l’accord malgré sa nature hybride. Il ne s’agit pas d’un budget pluriannuel puisqu’il ne fait que prévoir un plafonnement des dépenses³. Le montant définitif du budget, en pratique inférieur au plafond⁴, est arrêté chaque année par l’autorité budgétaire – à savoir le Parlement européen et le Conseil. D’ailleurs, le cadre pluriannuel n’est pas totalement figé et peut être révisé. Mais c’est plus qu’une programmation indicative puisque les plafonds doivent être respectés. Sur le plan politique, le cadre financier est un élément d’affichage, tant par les sommes en jeu (la négociation tourne autour de 1000 milliards € sur la durée de la programmation) que par les priorités budgétaires qu’il énonce. Il assure aussi la paix budgétaire, en évitant les crises autour du budget, régulières avant la création du cadre pluriannuel, en 1988. Même si cette paix est précédée d’une très grande tension.

Comment se déroule la négociation ? Trois éléments doivent être rappelés.

Il s’agit d’abord d’une négociation politique intergouvernementale. La négociation s’ouvre sur un document préparé par la Commission, doublé, le cas échéant, par des positions publiques exprimées par un groupe d’États membres. Il y a d’abord un travail de 18 mois de préparation technique et diplomatique, qui permet de préciser les positions des Etats membres et d’identifier les blocages. Cette première phase de négociation se conclut lors d’un Conseil européen, dédié aux ultimes arbitrages. L’accord politique des chefs d’État et de gouvernement, sous forme de « conclusions du Conseil » est adopté par consensus, c'est-à-dire à l’unanimité sans recours au vote. Il sert de base à un accord juridique, qui, jusqu’à présent, prenait la forme d’un accord interinstitutionnel (AII) tripartite, conclu entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, qui comporte, en annexe, le tableau financier. Il faut cependant reconnaître que l’accord final ne fait qu’apporter des ajustements mineurs à l’accord politique antérieur, à la demande du Parlement européen ⁵. Il n’est guère possible, pour ce dernier, de faire abstraction du consensus si laborieusement obtenu au sein du Conseil européen. L’essentiel est bien dans l’accord politique intergouvernemental précité.

Il s’agit ensuite d’une négociation budgétaire. Le cadre financier pluriannuel fixe des plafonds de dépenses. Trois éléments sont déterminants dans la position de négociation des États membres. Le montant total des dépenses va déterminer la contribution brute de chacun⁶. La répartition des dépenses va, elle, déterminer les retours que les Etats peuvent escompter. Ainsi, un État agricole sera sensible aux dépenses agricoles, tandis qu’un Etat relativement pauvre sera plus intéressé par les crédits des fonds structurels... Enfin, l’expérience montre que « les États membres, qu’ils soient bénéficiaires nets ou contributeurs nets, abordent la négociation avec une conscience aiguë de leur position et de leurs intérêts financiers »⁷. En fait, « les clivages entre contributeurs nets et bénéficiaires nets expliquent la quasi-totalité des conflits entre Etats membres sur le budget depuis plus de vingt ans »⁸. Même si les tensions existent aussi entre contributeurs nets.

La procédure de négociation est aussi capitale pour la détermination du budget. Il y a deux façons de procéder qui conduisent à des résultats très différents. Spontanément, la méthode adaptée pour élaborer ce cadre financier consiste à déterminer d’abord les politiques que l’Union européenne est prête à financer, et à fixer, ensuite, l’argent que les États membres veulent leur consacrer (méthode dite par addition). C’est ainsi que la première programmation financière (1988-1992) s’est construite. Mais il existe aussi une méthode inverse, qui consiste à déterminer d’emblée les sommes que les États membres sont prêts à consentir au budget communautaire et à procéder ensuite à des arbitrages internes entre dépenses afin de rester dans la limite fixée (méthode dite par soustraction). Pour l’élaboration du cadre financier 2007-2013, c’est ainsi que les choses se sont déroulées.

2- Les particularités de la négociation du cadre financier pluriannuel 2007/2013

La négociation du cadre financier pluriannuel 2007/2013, s’est accompagnée de trois particularités. Tout d’abord, pour préciser ce qui vient d’être expliqué, la négociation budgétaire ouverte en 2004 a été préparée, en décembre 2003, par une lettre des six contributeurs nets représentant près de 60% du financement du budget communautaire et 85 % du total des soldes nets négatifs. La « coalition d’austérité » ⁹ comme elle fut appelée parfois, fixait les limites du budget que les États signataires étaient prêts à accepter, soit 1% du PIB communautaire. L’initiative venait de l’Allemagne. La France s’associa au groupe tant pour des raisons de fond, afin d’éviter une augmentation du budget communautaire, que pour des raisons tactiques afin d’éviter que l’accord budgétaire ne se fasse contre la PAC.... Le résultat final fut pratiquement conforme à cette position initiale¹⁰.

Ensuite, il s’agissait de la première négociation à Vingt Cinq. Outre l’arrivée de bénéficiaires nets du budget communautaire¹¹, l’élargissement de 2004 a entraîné une nouvelle méthode de négociation qui laissa une large place aux dérogations : « Jamais un accord n’avait été aussi complexe (...) La logique des cadeaux a permis d’organiser le ralliement des États au compromis final¹². [Il s’agit d’une conséquence indirecte du nouveau mode de négociation à Vingt-cinq. Dans le passé, les derniers blocages se dénouaient dans le rituel du conclave : les chefs d’États et de gouvernement se réunissaient seuls, dans une pièce, et n’en sortaient qu’une fois le compromis final trouvé. À Vingt-cinq, il n’y a plus de négociation multilatérale, le compromis se construit par itérations successives entre deux ou trois délégations à la fois. Cette procédure limite le leadership unique, donne plus de poids à la diplomatie, mais induit aussi des changements techniques. Entre chefs d’État et de gouvernements, on traitait des principes, à deux ou trois délégations, on discute des détails. Peu ou prou, tous ceux qui avaient quelque chose à demander l’ont obtenu. C’était sans doute la condition de leur signature »¹³.

Enfin, et ce point est crucial, la négociation n’a pas été totale. En fait, l’accord sur une partie des dépenses agricoles avait été scellé quelques années auparavant dans le cadre de la négociation sur l’élargissement. L’un des nœuds de cette négociation était le montant des aides directes aux revenus attribuées aux nouveaux Etats membres (NEM). Fallait-il ou non, appliquer les aides directes aux NEM ? Ces derniers considéraient qu’ils ne pouvaient être des membres de second rang ne bénéficiant que d’une moitié des aides, tandis que les opposants rappelaient que les aides directes avaient été introduites en 1992 pour compenser la baisse de prix, ce qui ne serait pas le cas après l’adhésion puisque les prix communautaires seraient, au contraire, plus élevés que les prix locaux. Le dossier agricole bloque la négociation d’adhésion. Il se dénoue le 24 octobre 2002 par un accord entre le président Chirac et le chancelier Schröder sur les bases suivantes : les NEM bénéficieront des aides directes mais de façon progressive (25 % des droits théoriques la première année en 2004 jusqu’à 100 % en 2013); cette application se fera à plafond agricole constant jusqu’en 2013. En d’autres termes, à quelques ajustements près, ce qui était prévu pour quinze sera appliqué à vingt-cinq. C’est une satisfaction allemande puisque l’adhésion se fait à plafond agricole constant jusqu’en 2013, la part de la PAC dans le budget communautaire va donc enfin baisser. Et c’est aussi une satisfaction française. Même si le montant est gelé, il est aussi garanti.

L’accord franco allemand fut repris le lendemain par les Quinze, laissant un goût amer aux États les plus critiques. Malgré quelques tentatives britanniques, il ne fut jamais remis en question lors de la préparation des perspectives financières : le budget du premier pilier de la PAC fut fixé pour la période 2007-2013 au niveau conclu entre les Quinze en 2002.

B- Les nouveautés de 2010

1- Le traité de Lisbonne

La pratique des perspectives financières, pourtant cruciale pour la vie budgétaire de l’Union européenne depuis 1988, s’est développée hors des règles institutionnelles, comme une sorte de soft law, utile mais extrinsèque. Le traité de Lisbonne donne un cadre légal à la pratique en consacrant un chapitreau cadre financier pluriannuel (CFP)¹⁴.

Ce dernier devient un acte juridiquement contraignant. Il « vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'Union dans la limite de ses ressources propres ». Il est établi pour une période d'au moins cinq années. Il est fixé par un règlement qui devra être conjointement approuvé par le Parlement et le Conseil, au moyen d'une « procédure spéciale », héritée de l’accord interinstitutionnel.S’agissant du Conseil, le cadre pluriannuel sera adopté à l’unanimité même s’il existe une clause passerelle qui lui permet de décider, à l’unanimité, de passer à la majorité qualifiée¹⁵. Le Conseil statue « après approbation du Parlement européen » ; ce dernier ne dispose donc pas d’un véritable pouvoir de codécision comme c’est le cas pour la législation ordinaire. Détail qui peut avoir son importance, le cadre financier pluriannuel porte non seulement sur les dépenses, mais aussi sur « toute autre disposition utile au bon déroulement de la procédure budgétaire annuelle », ce qui laisse supposer que les questions sur le financement pourront être également débattues.

Cette ancrage institutionnel est utile mais ne saurait faire oublier que, même s’il n’est pas nommé dans ce chapitre, le Conseil européen garde et gardera la haute main sur l’accord. En pratique, la procédure d’adoption du cadre financier pluriannuel restera ce qu’elle était, en trois temps : négociation technique et diplomatique intergouvernementale, accord politique au Conseil européen et formalisation finale par un règlement après ajustements mineurs.

2 - La consultation publique 

Le prochain cadre financier pluriannuel a été préparé par une double consultation publique. En 2007, pour faire suite à l’invitation du Conseil européen, en décembre 2005, à entreprendre « un réexamen complet et global » des dépenses et des ressources de l’Union européenne, la Commission a assorti sa réflexion « réformer le budget, changer l’Europe » d’une consultation publique sur l’avenir des finances de l’Union européenne¹⁶. Cette dernière a révélé¹⁷ que « le budget devait être instrument de changement des priorités politiques européennes (et que) le concept de valeur ajoutée européenne devait être considéré comme le critère fondamental permettant de justifier que les dépenses soient effectuées au niveau européen »¹⁸. Trois priorités ont été ainsi identifiées : le changement climatique, la compétitivité, et la sécurité énergétique. Sans surprise, la consultation a aussi dénoncé la logique des soldes nets, l’inertie du budget communautaire et, par-dessus tout, la PAC.

Cet exercice a été complété par un sondage auprès des citoyens européens esquissant une sorte de budget idéal¹⁹ . À quels domaines souhaiteriez-vous que le budget de l’UE soit consacré ?:

Croissance économique 38%

Emploi et affaires sociales 36%

Santé 32%

Éducation et formation 30%

Climat et protection de l’environnement 23%

Énergie 22%

Recherche 19%

Défense et sécurité 17%

Agriculture et développement rural 14%

Aides régionales 13%

Immigration 12%

Aide humanitaire 7%

Voisinage et préadhésion 7%

Transports 5%

Culture et médias 4%

Administration 3%

On observera que dans ce sondage, les deux principaux postes budgétaires de l’Union européenne - les dépenses de cohésion et les dépenses agricoles qui représentent plus des ¾ du budget actuel - ne sont soutenues que par moins de 15 % des Européens... Il faut cependant mettre ces deux consultations à leur juste place. Ces procédés, présentés comme des exercices de démocratie directe de l’Union européenne, sont des thermomètres d’opinion, surtout utiles à la Commission pour la conforter dans son ardeur réformatrice. Néanmoins, il faut prendre cet exercice avec circonspection, ne serait-ce que parce le profil souhaité pour un budget communautaire idéal fait abstraction des compétences de l’Union européenne et révèle surtout les attentes sociales du moment. Les dépenses de santé et de défense, par exemple, ne sont pas encore communautarisées !

3- Les premières contributions institutionnelles.

Le 3 mars 2010, la Commission a publié son document stratégique intitulé « Europe 2020, une stratégie pour une croissance intelligente, durable, et inclusive »²⁰, préparé en novembre 2009 par un document de consultation²¹ et destiné à suppléer la stratégie de Lisbonne. La stratégie, articulée autour de cinq objectifs et sept initiatives phares, prévoit aussi que les moyens devront être articulés en conséquence, et peut donc être interprétée comme une ébauche budgétaire. « Ces nouvelles priorités devront apparaître dans les politiques budgétaires. La Commission a l’intention de les examiner dans le cadre du réexamen budgétaire qu’elle publiera en 2010 ainsi que dans ses propositions relatives au prochain cadre financier pluriannuel ».

Le Conseil des 25 et 26 mars 2010 a « discuté de la nouvelle stratégie » en précisant que : « toutes les politiques communes, y compris la politique agricole commune et la politique de cohésion, devront appuyer la stratégie. Un secteur agricole productif et compétitif apportera une contribution importante à la nouvelle stratégie (...). Le Conseil européen souligne aussi qu’il importe de promouvoir la cohésion économique sociale et territoriale (...) afin de contribuer à la réussite de la nouvelle stratégie ». La référence explicite aux deux premières politiques budgétaires de l’UE est évidemment délibérée. Dans son document préparatoire, la Commission n’utilise les mots agriculture et cohésion qu’une seule fois. Les expressions de politique agricole commune et politique de cohésion ne sont, elles, jamais mentionnées. Ce seront pourtant, l’une et l’autre, des nœuds de la négociation.

C- un nouveau contexte budgétaire européen

1-Les aménagements budgétaires récents

La négociation budgétaire avive les tensions entre Etats membres. Même si, selon l’accord de Fontainebleau de 1984 à l’origine de la correction britannique, « la politique des dépenses est à terme le moyen essentiel de résoudre la question des déséquilibres budgétaires », les rigidités du budget communautaire sont un frein à cet objectif et le partage du financement est donc un élément de marchandage courant au cours de la négociation.

Le financement du budget est établi par des décisions du Conseil sur les ressources propres²². En dépit des difficultés à mettre en place un financement par des ressources propres, indépendantes des Etats membres, l’essentiel vient des contributions de ces derniers²³ et les accords sur le financement ont donc un effet direct sur les Etats. Les aménagements décidés par le Conseil reprennent, en pratique, les accords politiques du Conseil européen sur le cadre financier. Les concessions sur le financement, présentées comme une solution d’équité pour les pays les plus contributeurs nets, sont aussi une condition pour parvenir à un accord sur les dépenses.

En effet, à plusieurs reprises, plusieurs Etats se sont plaints de leur contribution excessive. En mars 1998, avant la négociation des perspectives financières 2000/2006, l’Allemagne, la Suède, les Pays Bas et l’Autriche forment « le quartet des contributeurs nets » qui revendique un système qui mette fin aux déséquilibres budgétaires. « Ils considèrent leurs soldes budgétaires négatifs comme excessifs au regard de leur prospérité et sont donc candidats à une correction en vertu de l'accord de Fontainebleau. Ces pays ont en outre exprimé leur mécontentement devant la situation actuelle où d'autres États membres, de même capacité contributive au budget de l'UE, ont des soldes négatifs beaucoup plus réduits, voire des soldes positifs »²⁴. La fronde sera reconduite en 2005. Le message est clair, ces pays contribuent beaucoup, surtout par rapport « à d’autres », et il s’agit, bien entendu, de la France...

Pour répondre à ces critiques, le Conseil adopte des décisions réduisant les contributions des Etats visés au budget communautaire²⁵. Deux méthodes sont appliquées : la formule dite du « rabais sur le rabais », c'est-à-dire d’une réduction de la participation des Etats au financement de la correction britannique, complétée, en 2007, par une diminution du taux d’appel de la TVA. Bien entendu, ces aménagements sont financés par les autres EM, au prorata de leur part dans le PNB communautaire. Ces aménagements, modestes mais répétés, conduisent peu à peu à rééquilibrer les contributions des Etats.

2- Le rééquilibrage global de la position budgétaire des États membres

Depuis trois ans, la hiérarchie des contributeurs est modifiée.

Le financement du budget communautaire reste très concentré : cinq États financent 70 % du budget. La répartition reste dominée par la part de chacun dans le PNB communautaire, mais les aménagements dont ont bénéficié les cinq États membres visés par les deux dernières décisions du Conseil relatives aux ressources propres de 2000 et 2007 se sont traduits par une baisse de 4,6 points de leur contribution (de 43,6% à 39 %).

Les dix principaux financeurs du budget communautaire

(en % dans le financement du budget de l’UE)

	Moyenne 2001-2003 (15 EM)	Moyenne 2004-2006 (25 EM)	Moyenne 2007-2009 (27 EM)	2010
Allemagne	23,3	20,8	19,3	19,5
France	18	16,6	16,6	16,7
Italie	14,6	13,8	13,5	13,3
Royaume-Uni	11,5	12,3	10,4	10,9
Espagne	8,5	9	9,5	9,3
Pays-Bas	6,2	5,5	4,9	5
Belgique	4,2	4	4,2	4
Pologne	-	2	2,9	2,6
Suède	2,9	2,8	2,3	2,3
Autriche	2,4	2,2	2,1	2,2

* en italique, États membres bénéficiant d’une correction de leur financement, suite à DRP 2007

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2010, dit « jaune », relations financières avec l’UE

Les contributions se sont équilibrées. Aujourd’hui, la France est l’un des pays qui contribuent le plus au budget communautaire (si l’on tient compte des seules contributions prélevées sur les recettes fiscales nationales, et donc, en excluant les droits de douane). Ce rapprochement est particulièrement net entre la France et l’Allemagne : en 2001/2003, chaque Français versait 20 euros de plus qu’un Allemand. Cet écart est passé à 30 € en 2004/2006 et à près de 40 € en 2007/2009.

Contributions au budget de l’UE

Contributions* totale (en M €) et par habitant ( €)

	Moyenne 2001-2003		Moyenne 2004-2006		Moyenne 2007-2009
	montant total	par habitant	montant total	par habitant	montant total	par habitant
Allemagne	16.370	199	17.602	213	19.648	239
France	13.426	220	15.249	243	17.511	276
Roy-Uni	6.864	116	6.613	160	11.105	181
Suède	2.017	227	2.322	258	2.473	269
Pays-Bas	3.637	226	4.828	298	4.544	277

* contribution= contribution nationale hors ressources propres traditionnelles

Source : Commission européenne, Rapport financier 2008, annexe 4, recettes et dépenses par Etat membre

Les soldes nets se sont rapprochés.

Soldes nets vis-à-vis du budget de l’UE

(soldes budgétaires opérationnels à partir des dépenses réparties)

	Moyenne 2005-2006			Moyenne 2007-2008
	Montant en M€	en % du PNB	par habitant €	Montant en M€	en % du PNB	par habitant €
Allemagne	-6 194	0,27%	75	-7 178	0,28%	87
France	-2 947	0,17 %	47	-3 998	0,20 %	63
Roy.-Uni	-1 834	0,09 %	30	-2 852	0,14 %	47
Pays-Bas	-2 612	0,49 %	160	-1 658	0,28 %	101
Suède	-861	0,28 %	96	-855	0,16 %	95
Autriche	-289	0,11 %	35	-443	0,16 %	54
Italie	-1 965	0,13 %	33	-3 558	0,23 %	60
Danemark	-385	0,18 %	71	-650	0,28 %	118

M€ : millions d’euros

Source : Commission européenne, Rapport financier 2009, soldes budgétaires opérationnels 1999-2008

Ce rééquilibrage a été surtout patent pour les deux principaux financeurs du budget. Rien ne se décidera sans eux. L’Allemagne et la France sont les acteurs clefs de la prochaine négociation budgétaire. Même si les priorités et les attentes des deux pays tendent à diverger.

D- L’inconnue de la position de l’Allemagne

L’Allemagne, qui demeure le premier financeur du budget communautaire, a parfaitement conscience qu’elle est l’acteur pivot de la négociation. Elle peut orienter le budget, déterminer son ampleur, le faire pencher dans un sens ou dans un autre, vers une politique ou vers une autre. Sa position sera déterminante. Néanmoins, contrairement à plusieurs pays qui ont une position claire et constante sur les questions budgétaires, la position allemande ne va pas sans quelques ambigüités.

1- L’Allemagne, un colosse budgétaire imposant mais discret

L’Allemagne garde le souvenir d’une situation budgétaire extrêmement déséquilibrée vis-à-vis du budget communautaire. Jusqu’à la fin des années 90, l’Allemagne se présentait comme une sorte de « colosse budgétaire », l’«autre » colosse budgétaire²⁶, imposant mais discret. L’application des règles de financement contribuait à faire de l’Allemagne le premier financeur du budget communautaire, jusqu’à en devenir écrasant. En 1996/1997, la part de l’Allemagne atteignit près de 30 %, soit autant que les parts de la France et du Royaume uni réunis, autant que les parts de la France et de l’Italie réunis, ou autant que les parts des onze autres Etats membres ! Premier financeur brut, l’Allemagne est aussi le premier contributeur net (déduction faite des dépenses communautaires dans le pays). Sa contribution nette fut même considérable. En vingt ans, entre 1981 et 2000, le solde net cumulé de l’Allemagne vis-à-vis du budget communautaire dépasse 200 milliards d’euros (en € actualisés 2009) ! Par comparaison, certains Etats, tout aussi prospères qu’elle, pouvaient incontestablement apparaître comme étant plus privilégiés. Au cours des années 90, le solde annuel de l’Allemagne dépassait 15 milliards d’euros soit autant que la contribution brute de la France.

L’Allemagne aurait eu quelques raisons de manifester quelque mécontentement. Il n’en a rien été. Pour reprendre les termes de l’accord de Fontainebleau de 1984 à l’origine de la correction britannique, « le moment n’était pas venu » pour corriger les déséquilibres. Comment expliquer cette réserve allemande ?

En premier lieu, il y a au fond le rapport particulier de l’Allemagne avec la construction européenne. La charge du passé a longtemps pesé, « la construction européenne a été le cadre de la réintégration du pays dans la communauté internationale » ²⁷ ; « (elle) a offert aux Allemands une identité, voire une forme de nationalisme de substitution »²⁸. Malgré ses succès économiques, l’Allemagne a su se montrer discrète dans la réussite. L’Allemagne pouvait être présentée, à certains égards, comme une sorte d’Etat modèle, illustrant une sorte d’idéal européen et démontrant la vacuité des comptabilités de boutiquier familières à certains Etats. La construction européenne valait mieux qu’un déficit comptable.

En deuxième lieu, il faut convenir que l’Allemagne pouvait d’autant plus faire abstraction du coût du budget commun qu’elle trouvait des avantages ailleurs. Elle retrouvait dans les échanges économiques ce qu’elle perdait en termes budgétaires. D’ailleurs, cette discrétion ne l’a pas empêché de marquer l’histoire économique et budgétaire de l’Europe à des moments cruciaux²⁹.

Le revirement de l’Allemagne sur la question budgétaire apparaît au milieu des années 90. La clef est, bien entendu, la réunification. La réunification crée une autre Allemagne, plus affirmée, avec, d’un côté, des responsabilités, mais de l’autre, des exigences et des calculs. L’importance de la contribution nette commence à poser un problème politique. En 1998, la puissante Bundesbank³⁰ rend public les chiffres que chacun taisait depuis dix ans et pronostique que sans inflexion, l’Allemagne sera bientôt débitrice de plus de 20 milliards d’euros par an. Le ton de la presse d’outre Rhin change à son tour. L’Allemagne qui acceptait autrefois d’être le Zahlmeister (l’intendant) de la Communauté européenne, s’irritait d’être devenue « le banquier de l’Europe », et plus encore d’en être « la vache à lait »: « Brussel has been milking Germanyfor more than four decades This has got to stop... »³¹.

Pourtant, plusieurs tentatives de rééquilibrage échouent. C’est le cas en 1992 lors de la préparation des perspectives financières 1993/1999 et surtout en 1999, alors que les négociations budgétaires des perspectives financières 2000/2006 sont conduites sous présidence allemande de l’UE. L’Allemagne n’obtient qu’un petit aménagement de sa contribution, bien en deçà des ambitions affichées³². C’est un échec politique et budgétaire pour l’Allemagne: « Germany was regarded as the loser of the agreement. Although german net contribution had to go down over in the following seven years, the governement had failed to achieve a significant reduction of its net contribution. The opposition strongly criticised the Schroder governement for failing to a better deal. Yet, Chancelor Schroder and minister Fischer had opted for (...) a sucessful presidency. They presented the Berlin summit as part of a sequence (...) to strenghen Germany’s role as a key player on the international stage »³³. Il faut attendre 2005 pour que l’Allemagne, à la tête d’« une coalition d’austérité », parvienne enfin au rééquilibrage attendu.

2- Un positionnement budgétaire délicat

La priorité allemande reste d’éviter les contributions et les déséquilibres excessifs. En l’absence de définition légale, la pratique montre qu’un déséquilibre est excessif quand il est considéré comme tel par une opinion ou un État à un moment donné ! La pression peut être par conséquent très variable selon les États et les années. Le déséquilibre allemand était deux fois supérieur, au milieu des années 90, à celui d’aujourd’hui, mais la sensibilité sur le sujet est beaucoup plus vive aujourd’hui qu’il y a quinze ans.« In order to gain the long term acceptance of tax payers and contributors we must ensure that excessive contributions are avoided in future financial systems (...) The net balances are a regular part of the debate on fair burden-sharing especially among the public and in national parliaments »³⁴. Ce seuil acceptable est surtout apprécié par comparaison, à la situation des autres États membres, de même niveau économique...

Mais une fois l’objectif annoncé, l’Allemagne évolue entre plusieurs contraintes. Il y a d’abord une question institutionnelle, lié à la nature fédérale du pays. « Contributeurs et bénéficiaires se trouvent à des niveaux institutionnels différents : c’est le budget fédéral qui finance mais ce sont les Lander qui profitent des aides européennes. L’Allemagne se trouve ainsi dans une position délicate lors des négociations budgétaires européennes : le gouvernement fédéral songe à contenir les dépenses tandis qu’au niveau national, les Länder ne cachent pas leur désir de recevoir le plus possible de fonds européens »³⁵.

Ensuite, l’Allemagne est tiraillée entre sa gestion et son nouveau statut. Sa détermination budgétaire se heurte à des impératifs politiques. Ainsi à plusieurs reprises, lors des négociations des cadres financiers, l’Allemagne fut écartelée entre la logique budgétaire liée à sa position de contributeur net et la logique politique liée à son statut de puissance européenne. Ce sera le cas à Berlin en 1999. Elle apparait d’abord plus décidée que jamais à limiter sa contribution au budget UE en réduisant notamment sa part dans le financement du rabais britannique, avant finalement de renoncer. Il ne fallait rien faire qui puisse retarder ou compromettre l’élargissement. L’Allemagne accepte un déséquilibre budgétaire en échange d’une reconnaissance de sa place internationale. L’Allemagne accepte de rester the key payer pour devenir a key player. De fait, jusqu’en 2000, la logique politique a toujours pris le pas devant la logique budgétaire. Il est vraisemblable que le chapitre est clos. L’Allemagne n’a plus à acquérir ce statut. Elle l’a. La logique purement budgétaire peut prendre le dessus.

Enfin, l’Allemagne, plus qu’aucun autre pays, doit faire la synthèse entre plusieurs solidarités. La solidarité gouvernementale, qui n’est jamais évidente compte tenu des coalitions politiques au pouvoir ; la solidarité budgétaire avec les autres contributeurs nets qui restent des alliés budgétaires ; la solidarité politique avec les Etats d’Europe centrale et orientale qui attendent les soutiens communautaires ; la solidarité historique et objective avec la France qui reste très présente. Sur les questions budgétaires comme sur de très nombreux sujets, l’Allemagne et la France ont souvent eu des positions communes ou voisines.

Toutes ces contradictions se révèlent au cours des grandes négociations budgétaires. L’Allemagne reste hésitante. Concernant les dépenses, l’Allemagne reste équilibrée et prudente (« a balance must be struck between stability and flexibility in the budget (...)  do the Members States have a shared interest in the measures? »), désirant orienter le budget vers les défis du futur, sans renoncer aux politiques plus traditionnelles... Concernant la question agricole, par exemple, l’Allemagne condamne la PAC traditionnelle, prône la compétitivité, exprime son soutien aux solutions libérales mais... sans renoncer ni au principe d’une PAC, ni à l’intervention communautaire. L’initiative franco-allemande en juin 2009 pour une régulation du secteur laitier est le dernier exemple d’une solidarité franco-allemande toujours solide. La création d’un fonds laitier dans le budget 2010 doit, elle aussi, beaucoup à la pression allemande. Il n’est pas sans importance de rappeler que l’Allemagne reçoit plus au titre de la PAC qu’au titre des politiques régionales³⁶. L’intérêt budgétaire bien compris de l’Allemagne n’est donc pas de casser l’outil mais plutôt d’essayer d’en tirer partie.

E- Les nouveaux défis lancés à la France

La France est évidemment un acteur majeur de la négociation mais sans avoir la place pivot de l’Allemagne. Par contraste, la position de la France est aussi à la fois plus simple et plus embarrassante.

1- La France, ou l’image du privilégié budgétaire de l’UE

En premier lieu, grâce à des retours très importants et à des soldes nets modérément négatifs, la France a longtemps fait figure d’État privilégié de l’Europe.

La France est certes le deuxième contributeur, avec une part moyenne dans le financement du budget de 19 % (contre 28 % pour l’Allemagne) sur la période 1981/2000, mais c’est aussi le premier bénéficiaire des fonds communautaire³⁷. Première puissance agricole européenne, elle était, de fait, bien placée pour bénéficier des dépenses agricoles, premier poste du budget communautaire. De telle sorte que son solde net n’est que modérément négatif (-1,7 milliard en moyenne en vingt ans), sans comparaison avec celui de l’Allemagne, voisin de -10 milliards par an ! Tandis que le solde de l’Allemagne se creuse à partir de 1991, celui de la France s’améliore en raison des retours accrus dont elle bénéficie au titre de la réforme de la politique agricole commune³⁸. Les versements au titre de la PAC atteignent alors 10 milliards d’écus/€ par an. Le rapprochement des deux chiffres est à lui seul signifiant :10 milliards de déficit dans un cas, 10 milliards de retours dans l’autre. A l’époque, au milieu des années 90, personne n’ose le parallèle, politiquement embarrassant.

Soldes nets de la France vis-à-vis du budget UE

(en moyenne annuelle et en millions d’euros)

	1981/1985	1986/1990	1991/1995	1996/2000	total 1981/2000
solde net total euros courants	- 2.099	- 7.078	- 8.821	- 5.023	ns
solde net total euros 2009	- 4.242	- 11.509	- 11.704	- 6.088	- 33.543
solde annuel moyen	- 848	-2.301	-2.340	- 1.218	-1.677

Source : Financement cour des Comptes européenne, rapports annuel

Solde net : Commission, rapport financier 2009, tableaux des dépenses réparties

En deuxième lieu, la France s’est toujours bien sortie des différentes négociations budgétaires. En 1998, l’offensive du quartet des contributeurs nets a échoué. Mais la plus belle victoire budgétaire française est incontestablement l’accord phénomène d’octobre 2002 qui dénoue la négociation d’élargissement. L’accord garantit non seulement le maintien du budget de la PAC pour onze ans (2003-2013) mais aussi, de fait, un retour à la France de 10 milliards d’euros par an. Ce jour là, 24 octobre 2002, le président Chirac est revenu avec un chèque de 110 milliards d’euros...

Mais cette fois la France est touchée par la négociation financière qui suit. La France, comblée par l’accord de 2002, n’a pas d’autre choix que d’accepter quelques révisions. Le temps du rééquilibrage est venu. D’abord, le mot agriculture disparaît du cadre financier pluriannuel... Ensuite, la France accepte une révision plus substantielle de la charge du financement. L’augmentation de la contribution française au budget communautaire est le prix à payer pour l’accord de la PAC.

2- Le retournement de situation depuis 2004

La PAC sera au cœur de la prochaine négociation budgétaire³⁹ et les conditions exceptionnelles qui ont prévalu en 2005 ne se reproduiront pas. La France devra faire preuve d’initiative, car il faut prévoir que quelques flèches seront dirigées contre elle. La France doit se préparer à certains défis. Le risque est de payer une image qui ne correspond plus à la réalité. Car, la France contribue de plus en plus et son solde budgétaire avec l’UE se creuse inexorablement, y compris, sur les dépenses agricoles.

Tout d’abord, l’augmentation de la contribution française est sensible. En 2010, la contribution réelle (prélevée sur les recettes fiscales nationales) atteint 281 € par habitant, soit 100 € de plus qu’il y a quinze ans.

Prélèvement européen en France

(évolution en moyenne annuelle 1995-2010)

période	1995-1997	1998-2000	2001-2003	2004-2006	2007-2009	2010
Prélèvement total moyen *(M €)	12.525	14.171	15.199	17.060	18.613	19.500
Prélèvement moyen par habitant (€)	208	235	247	272	291	301
Prélèvement sur les recettes fiscales (M€)	10.869	12.516	13.710	15.363	16.781	18.153
Prélèvement moyen par habitant (€)	181	208	223	245	262	281

Source PLF 2010 relations financières avec l’UE, le prélèvement sur recettes, tableau p.29

* Le prélèvement total comprend les ressources propres traditionnelles (RPT) prélevées sur les importateurs ainsi que la TVA et la ressource PNB prélevées sur les recettes fiscales générales

Même si l’année 2009 est exceptionnelle et prend en compte l’effet rétroactif de la décision de 2007 sur les ressources propres, la contribution de la France est la plus importante des pays de l’UE, égale voire supérieure (hors droits de douane) à celle de l’Allemagne, ou encore, cela peut être noté, près du double de celle du Royaume Uni.

Contribution au budget UE en 2009

(en millions d’euros, sélection d’EM)

	total ressources propres	dont RPT net *	contribution nationale**	contribution par hab. (en €)
Allemagne	19.967	3.583	16.384	(200)
France	19.770	1.457	18.313	(284)
Italie	16.213	1.914	14.298	(238)
Royaume Uni	12.520	3.107	9.413	(152)
Espagne	11.504	1.446	10.058	(219)
Belgique	5.186	1.990	3.196	(298)
Pays Bas	3.531	2.116	1.415	(85)
Danemark	2.579	368	2.210	(401)
Suède	2.076	496	1.580	(171)

* RPT net : ressources propres traditionnelles ( droits de douane et droits agricoles) nettes c'est-à-dire après déduction de 25 ¨% conservés par l’Etat membre pour frais de perception

** contribution nationale : ressource TVA et PNB prélevées sur les recettes fiscales de l’Etat

Source : Commission BRS 2009 tableau 8 récapitulatif du financement du budget UE JOCE 19.6.2009

Peu à peu, le rééquilibrage avec l’Allemagne s’opère. Plus que jamais, la France et l’Allemagne sont les deux principaux contributeurs au budget communautaire. Ils l’ont toujours été mais le grand décalage entre les deux s’est totalement estompé Aujourd’hui, la France et l’Allemagne sont presque sur un pied d’égalité.

Part de la France et de l’Allemagne dans le financement du budget UE

	moy. 98/00	2001	2002	2003	moy 01/03	2004	2005	2006	moy. 04/06	207	2008	2009	2010	moy 08/10
% All	25,1	24,4	22,6	23	23,3	21,3	20,9	20,3	20,8	19,7	19,9	18,3	19,5	19,2
% Fr	16,7	17,9	18,2	18,1	18	16,8	16,6	16,3	16,5	15,4	16,2	18,2	16,7	17

voir détails annexe 4

remplacer ce tableau par le graphique constitué à partir de l’annexe 4

La situation des soldes budgétaires est elle aussi modifiée. La position de la France s’est notablement détériorée et s’est donc rapprochée de la situation allemande.

Soldes nets de la France et de l’Allemagne*

En millions d’euros et en moyenne sur deux ans

	1999/2000	2001/2002	2003/2004	2005/2006	2007/2008
Allemagne	- 8.385	- 5.963	- 7.373	- 6.194	- 7.178
France	- 346	- 2.130	- 2.513	- 2.947	- 3.998
Fr/ All	4 %	36%	34%	47%	56%

*comptes de la Commission à partir des dépenses réparties. voir détails annexe 5

Du fait de l’augmentation de la part de la France dans le budget communautaire et de la progression des aides directes dans les nouveaux États membres, le solde agricole de la France devrait même devenir négatif à partir de 2012. Ainsi, du fait du mouvement en ciseau d’une contribution accrue et des retours progressivement réduits, le solde contributeur net de la France ne peut que se creuser. Le secrétaire d’Etat aux affaires européennes l’a évalué à 5 milliards d’euros⁴⁰. « Au total, le solde net français devrait passer de 0,21 % à 0,37 % du RNB en moyenne et sur l’ensemble de la période 2007/2013. La combinaison du nouveau cadre financier et de la nouvelle DRP accentue donc le statut de contributeur net de la France au budget communautaire »⁴¹. A 0,37 % du RNB, en fin de période, le solde net français sera supérieur au solde net actuel de l’Allemagne (qui n’est qu’à 0,35 % en moyenne sur cinq ans).

Ainsi, tombent beaucoup des critiques traditionnelles formulées à l’encontre de la France. S’il faut admettre que la France a longtemps fait figure d’État privilégié, grâce aux retours de la PAC, c’est de moins en moins le cas. Il faudra cependant du temps pour que s’estompe cette image de privilégié, qui ne correspond plus à la réalité,⁴². La France est désormais l’un des plus gros contributeurs au budget communautaire, le deuxième après l’Allemagne. Même si la France a longtemps dénoncé la focalisation de certains États membres sur leur contribution nette, il n’est pas impossible qu’elle l’évoque à son tour et reconnaisse, avec moult contorsions, « l’incontournable mesure des soldes nets »⁴³. Le ton a été donné par le Premier ministre en août 2009 : « La France contribue chaque année pour 19 milliards au budget européen. Elle en reçoit chaque année 14 milliards, politique agricole comprise. Cette vision comptable de l’Europe n’est bien sûr qu’un aspect parcellaire du « bilan européen » pour la France, mais nos partenaires devront comprendre que cette position de premier contributeur net - avec l’Allemagne - ne pourra pas résister éternellement aux tensions actuelles des finances publiques ».⁴⁴

3- Les maladresses françaises

La France sait que la clef de la négociation est en Allemagne. Tous les budgétaires et tous les diplomates le savent et s’attachent à entretenir une relation de confiance⁴⁵. Pourtant, quelques déclarations officielles ne sont guère favorables à ce climat.

Les déclarations du président de la République en mars 2010 se disant prêt « à une crise en Europe plutôt que d'accepter le démantèlement de la politique agricole commune » sont une position de négociation qui a le mérite d’être claire mais qui peut heurter les partenaires allemands et quelques autres. Car ce soutien inconditionnel envers et contre tout sera aussi envers et contre tous. Or, dans une Union à vingt-sept, la posture de l’Etat isolé est tout simplement intenable.

La crise gestion de la crise grecque a même été l’occasion d’accusations plutôt maladroites. Etait-il bien opportun d’opposer alors “la France solidaire” et “l’Allemagne égoïste” L’Allemagne voulait simplement poser des conditions à son aide et ne voulait pas que l’hétérogéniéité de la zone euro conduise à des transferts financiers qui seraient, bien sûr, à sa charge. Le premier vecteur de la solidarité financière entre Etats membres de l'UE n'est pas le prêt qu'ils peuvent accorder mais leur contribution au budget communautaire. Sur ce point, comme on l’a vu, l'Allemagne n'a de leçon à recevoir de personne. Par le jeu des contributions nettes au budget européen, l'Allemagne a ainsi versé, en dix ans, depuis la création de l’euro, près de 70 milliards d'euros aux autres Etats membres, dont 17 milliards à la Grèce (soit 20 € par Allemand et par an).

C’est avec ces coups d’épingle injustes qu’une relation se tend, et en réalité, se distend. De nombreux responsables politiques, conscients des enjeux et des dégâts des dérives actuels s’efforcent de ramener la France à la raison, à la conciliation, à l’écoute et au partenariat. Tel, le président de la Commission des affaires européennes du Sénat, M. Jean Bizet, « n'accusons pas l'Allemagne avec de tels arguments, avant les grandes et graves échéances des négociations du budget communautaire et de la future politique agricole commune, au moment où la France a tant besoin d'elle ! » ⁴⁶. C’est une solution de sagesse.

Mots clés : cadre financier pluriannuel, perspectives financières 2014-2020
Source : lettre de la fondation robert schuman n° 442 mai 2010
Date : 27/05/2010