Les dépenses militaires de l'UE dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) sont marginales voire insignifiantes, mais un nouveau dispositif prévoyant la prise en charge des coûts des opérations extérieures décidées par l'UE constitue un pas important vers un partage des coûts.

Le compte gouttes budgétaire de l’Europe de la défense.


L’Europe de la défense progresse, parfois même à grands pas, mais les réticences à engager, ensemble, des dépenses, est révélateur des freins encore considérables dans ce domaine. Le principe d’une politique européenne de sécurité et de défense (PESD) a été décidé au sommet franco britannique de Saint Malo en décembre 1998, conformément à la perspective de défense commune inscrite dans le traité d’Amsterdam. L’objectif militaire consiste à doter l’UE de capacités opérationnelles crédibles afin de pouvoir mener des opérations internationales de maintien de la paix ou de gestion de crises. Les dépenses militaires correspondantes ont deux objets : financer une capacité d’action autonome de l’UE et contribuer aux dépenses liées aux déploiements de forces décidés par l’UE.

Jusqu’à présent, les dépenses militaires européennes ont toujours fait l’objet d’une lecture ultra minimaliste. Les premières initiatives pour construire une Europe de la défense ont été prises hors du cadre de l’UE et ont pris la forme d’alliances entre Etats. Des alliances à deux (brigade franco allemande), à quatre ou à cinq (Eurocorps, gendarmerie européenne), toutes destinées à constituer des capacités d’intervention multinationales, mais toutes aussi hors du cadre communautaire. Le traité d’Amsterdam a amorcé un processus mais les dépenses mises en face sont plutôt modestes pour ne pas dire insignifiantes. Jusqu’à cette année, la PESD n’a financé que les seules dépenses administratives qui correspondent à l’organisation des structures de commandement ainsi qu’à l’analyse des besoins en armement. Il s’agit d’une part de l’état major de l’UE (135 experts militaires détachés des Etats membres) et son comité militaire, créés en 2001, qui représentent une dépense de 30 Meuros en 2004, et d’autre part, de l’agence européenne de défense, créée en 2004, destinée à développer les capacités de défense (2 millions prévus en 2005). Même les deux agences héritées de l’Union de l’Europe occidentale en 2002, l’institut d’études et de sécurité de l’UE et le centre satellitaire de Torrejon restent en dehors du cadre de l’Union. 30, 40, 50 millions, à comparer aux 175 milliards de dépenses militaires des Etats membres, la place de l’UE est encore plutôt modeste…

L’autre volet concerne les opérations extérieures. En 1999, les Quinze s’étaient engagés à être en mesure de déployer 60.000 hommes pendant une année. Les circonstances internationales ont accéléré la mise en oeuvre de cet engagement. Après avoir mené quelques missions d’observation mineures, l’UE a pris en charge en 2003 deux opérations militaires : Concordia, en Macédoine, où l’UE a pris le relais de l’OTAN, et Artémis, au Congo, où l’UE intervient à la demande du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Fin 2004, l’UE prendra également le relais de l’OTAN en Bosnie. Des opérations d’envergure de plus en plus grande et surtout de plus en plus coûteuses : 2 ME pour Concordia, 46 ME pour Artémis, 80 ME pour la Bosnie, pour la seule France. Or jusqu’à présent, le principe a toujours été que les Etats finançaient leurs troupes : « Costs lie where they fall » .

Un pas a été franchi en 2004 avec la création d’ATHENA, un mécanisme de financement des coûts communs des opérations de l’UE ayant des implications militaires. Trois ans ont été nécessaires pour définir la liste de ces coûts communs, ou plutôt des surcoûts financés automatiquement (stockage, exercices, personnel) ou sur décision du Conseil (transport, casernement). L’accord sur les surcoûts des personnels a été difficile car les régimes indemnitaires des personnels en opération diffèrent selon les Etats (les soldats britanniques, plus payés que les Français en temps normal, ont moins de primes en opération par exemple). Pour la première application du nouveau système en Bosnie, la dépense prévisible est de 72 M euros. Mais l’implication de l’UE dans la gestion des crises ne peut que s’amplifier. Entre un tiers ou un quart des dépenses militaires liées aux opérations extérieures des Etats membres de l’UE (hors intervention en Irak) est susceptible d’être financé par le dispositif Athéna, soit un coût potentiel de l’ordre de 300 Meuros si le mécanisme était appliqué aujourd’hui.

L’avancée, forte sur le plan symbolique, reste mesurée en termes budgétaires et politiquement très contrôlée. Les dépenses militaires, inscrites au budget du Conseil, sont financées par les Etats – sauf le Danemark qui s’est exclu du dispositif PESD- selon leur part dans le PNB total, et non par le budget communautaire, comme le sont par exemple les 62 Meuros d’opérations civilo-militaires (police internationale, contrôle de désarmement…), inscrites au budget de la Commission comme n’importe quelle autre dépense. Deux imputations et deux mécanismes de financement qui correspondent à deux logiques différentes : le financement commun intergouvernemental par les Etats s’inscrit dans une dynamique d’alliance tandis le financement communautaire correspond à une dynamique de solidarité. La France est favorable à cette communautarisation. Mais l’opposition du Danemark, la crainte de voir le Parlement européen voter ces dépenses et les réticences des gros contributeurs, notamment l’Allemagne, restent vives. Cette question sensible pourrait cependant être débattue lors de la négociation des futures perspectives financières.