Combien coûterait l’adhésion de la Turquie au budget communautaire ?

Par Nicolas-Jean BREHON enseignant les finances européennes à Paris I Sorbonne. (www.finances-europe.com)

Résumé : Aux conditions économiques présentes et en appliquant les règles budgétaires actuelles, l’adhésion de la Turquie coûterait de l’ordre de 10 milliards d’euros au budget communautaire. Il ne s’agit que d’une simple estimation destinée à avoir des repères, un ordre de grandeur.

La question sur l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne (UE) est évidemment avant tout de nature politique : quel périmètre pour la nouvelle Union (la Turquie ouvrant la voie à d’autres d’adhésions orientales et méditerranéennes) ? Quelle physionomie (dans une Europe d’héritage chrétien qui connaît l’effondrement de la natalité, la Turquie serait l’Etat le plus peuplé d‘Europe, à majorité musulmane) ? Quelles finalités pour l’UE (avec un choix à faire entre la géopolitique ou l’émergence d’un modèle social européen) ? Quelles institutions (aux termes des règles actuelles de fonctionnement et du projet de constitution, la Turquie serait l’Etat le plus représenté au Parlement européen et au Conseil) ? Dans ce débat, les aspects budgétaires sont évidemment secondaires. Est-ce une raison pour les occulter totalement comme c’est le cas aujourd’hui. On s’étonnera en effet qu’en France, aucun rapport ne mentionne les aspects financiers de l’adhésion. Ce n’est pas un hasard si les seules études sur ce sujet émanent d’universitaires Allemands. L’Allemagne est en effet la plus directement motivée par l’adhésion de la Turquie mais aussi la plus directement menacée par son coût, l’Allemagne étant encore aujourd’hui le premier financeur du budget communautaire (23 % des 100 milliards d’euros actuels).

Ce volet, soigneusement occulté, peut être pourtant évalué de façon assez précise à partir de deux données simples : la Turquie est un pays très pauvre (son niveau de vie par habitant ne représente aujourd’hui que le quart de la moyenne européenne actuelle) et un pays agricole, deux caractéristiques voisines de celles de la Pologne et déterminantes pour les dépenses communautaires.

Comme tous les pays pauvres, la Turquie aurait vocation à bénéficier des crédits de cohésion, expression de la solidarité entre les Etats membres. Ces crédits de cohésion sont aujourd’hui plafonnés à 4% du PNB de l’Etat, soit de l’ordre de 7,6 milliards d’euros. La Turquie deviendrait alors le premier bénéficiaire des fonds de cohésion européens.

Les dépenses agricoles peuvent être évaluées entre 3 et 6,5 milliards, une très large fourchette qui s’explique par les très grandes incertitudes sur ce poste compte tenu des spécificités de l’agriculture turque. Le chiffre de 6,5 milliards qui résulte d’une évaluation des universitaires allemands, placerait la Turquie au deuxième rang des bénéficaires de ce qui resterait de la politique agricole commune, derrière la France.

En ajoutant les crédits de quelques autres politiques, on arrive donc à un coût total de l’ordre de 12-13 milliards d’euros. Soit un coût net, déduction faite des contributions turques au budget communautaire, de l’ordre de 10-11 milliards d’euros par an, soit un coût identique aux dépenses d’adhésion des dix nouveaux membres entre 2004 et 2006. Un décalage énorme qui ferait de la Turquie le premier bénéficiaire des crédits européens avec un taux de retour de 5 ou 6 (pour un euro versé, la Turquie recevrait 5 ou 6 euros du budget communautaire).

Des dépenses qui surviendraient après les chocs budgétaires des élargissements de 2004 et de 2007. Coup sur coup, coût sur coût, l’Europe s’engagerait dans des dépenses considérables. Elles ne pourraient être financées sans changements profonds de toutes les politiques communautaires et aucun Etat ne s’en sortirait indemne.  Les fonds structurels de la Grèce et l’Espagne, la correction britannique, la contribution allemande, la position française qui assurerait 20 % du coût total, soit 2 milliards par an… tout serait radicalement transformé.

Le mouvement est lancé avec tant de force et tant d’attentes, au moins en Turquie, que faire marche arrière sera difficile. Selon ces universitaires, " l’adhésion de la Turquie créerait un problème énorme voire insurmontable au système financier européen ". On peut sans risque avancer l’idée que la non adhésion créerait elle aussi des problèmes équivalents -énormes voire insurmontables - à la construction européenne dans son ensemble.

L’Europe a toujours progressé par crises. Nul doute qu’à cette occasion, elle serait servie, encore plus que de coutume.

Note complémentaire :

éléments de calculs sur le coût d’une éventuelle adhésion de la Turquie

Cette note n’a pas pour objet de chiffrer avec précision le coût d’une éventuelle adhésion de la Turquie à l’UE mais d’en donner une estimation ou plutôt ordre de grandeur si les conditions de fonctionnement du budget communautaire étaient maintenues.

Les dépenses des Etats membres sont aujourd’hui réparties en trois parties : les dépenses agricoles, les dépenses de cohésion (dites aussi aides structurelles) et les autres dépenses (politiques internes, telles que recherche et environnement, et dépenses administratives…). Les nouvelles adhésions vont donner une physionomie nouvelle au budget communautaire et accentuer la part des dépenses de cohésion, au détriment de la part des dépenses agricoles. Ces différents éléments peuvent être évalués.

1/ les dépenses de cohésion.

La Turquie serait le pays le plus pauvre de l’UE. Selon les statistiques d’Eurostat, en 2003, le PIB moyen par habitant est de 24.260 euros dans l’UE à Quinze, de 11.740 euros chez les dix nouveaux entrants et de 6.040 euros seulement dans la Turquie. Correction faite des pouvoirs d’achat, quand la moyenne de l’UE 15 est à l’indice 100, la Turquie est à l’indice 25, soit le quart du niveau des actuels Etats membres, et même largement en dessous des adhérents ( la Lettonie, pluspauvre de la nouvelle vague, est à 37) ou futurs adhérents (Bulgarie et Roumanie sont à 28 et 29) - voir données actualisées sur le nouvelle moyenne UE 25 = 100 dans le rapport de MM. Laffineur et Vinçon sur les futures perspectives financières 2007-2013 page 37 site www.ladocumentationfrancaise.fr. La Turquie bénéficiera donc massivement des aides de cohésion.

Combien ? Evidemment, il ne peut s’agir que d’évaluations. L’estimation peut être faite à partir de deux données :

- Estimation à partir des règles en vigueur.  Selon la réglementation communautaire, les aides de cohésion ne peuvent dépasser 4% du PNB de chaque Etat membre. Ce plafond est justifié par un souci de gestion, pour tenir compte de la capacité d’absorption des économies. L’estimation du PNB turc est très incertaine. En 2003, le PNB de la Turquie était estimé à 190 milliards d’euros (source DREE). D’autres estimations sont plus importantes (selon l’Express par exemple le PNB serait de 400 milliards de dollars soit 330 milliards d’euros). Sur la base minimum de 190 milliards d’euros, les aides de cohésion seraient donc plafonnées à 7,6 milliards d’euros.

On peut considérer ce chiffre comme un minimum. Certes, dans les faits, la limite de 4% est rarement atteinte et les crédits se montent plutôt à 3,5% - 3,8 % du PNB, ce qui diminue l’importance des crédits versés. Mais cette diminution sera plus que compensée par l’effet masse lié à la croissance du PNB du pays. Aucune estimation n’est donnée tant la croissance a été irrégulière au cours de ces dernières années ( + 7 % en 2000, - 7 % en 2001, + 4 % en 2002…), mais sur la base d’une croissance moyenne de 7 % constatée dans les années 90, le PNB doublerait en dix ans, de telle sorte que les aides structurelles, aux conditions actuelles ne seraient plus de 7,6 milliards mais de 15 milliards d’euros !...

- Estimation par comparaison aux pratiques antérieures. On peut aussi estimer le montant des aides dont pourrait bénéficier la Turquie par comparaison avec les aides reçues par les pays comparables de la dernière vague d’adhésion. La meilleure comparaison serait avec la Roumanie qui est un pays assez peuplé, pauvre et agricole. Mais on ne dispose pas de suffisamment d’éléments. Le second best choice est la Pologne qui présente elle aussi les mêmes similitudes avec la Turquie (population, pauvreté poids de l’agriculture). En outre, l’adhésion de la Turquie serait évidemment un choix politique et religieux extrêmement lourd qui ne tarderait pas à peser dans les négociations financières. Si la Turquie entrait dans l’UE, il serait donc probable que le pays, musulman, demanderait à bénéficier du même traitement que le pays le plus catholique de l’UE. La comparaison avec la Pologne ne manque donc pas de fondement.

Au cours des trois premières années d’adhésion, les crédits structurels accordés à la Pologne sont de 122 euros par habitant et par an. La population turque est de 71 millions d’habitants en 2003 mais devrait passer à 75 millions en 2010. Sur cette base, les fonds structurels atteindraient donc 9,1 milliards par an (aux conditions actuelles d’octroi des fonds structurels).

2/ les dépenses agricoles

Le même raisonnement peut être appliqué aux dépenses agricoles, c’est à dire soit en reprenant les règles actuelles soit par comparaison avec les résultats des Etats comparables.

Des universitaires allemands ont calculé combien la Turquie aurait reçu de crédits agricoles si elle avait été membre de l’UE en 2001 (Université de Hesse, Stiftung Zentrum für Türkischen Studien, www.zft-online.de ) : 6,5 milliards d’euros.

Cette somme paraît cependant discutable. D’une part les caractéristiques de l’agriculture sont trop éloignées de celle de l’agriculture européenne actuelle et il semble imprudent de caler les aides actuelles (céréales, lait…) sur la Turquie (fruits et légumes…). D’autre part, cette somme ne prend en compte ni le plafonnement des aides agricoles décidé à Bruxelles en octobre 2002, ni les effets de la réforme de la PAC décidée à l’été 2003, même si le contenu de la réforme (modulation, découplage, écoconditionnalité…) ne semble pas pouvoir toucher directement l’agriculture turque. Cette estimation paraît donc très exagérée et purement indicative pour donner un ordre de grandeur. C’est néanmoins la seule évaluation publique.

On peut aussi évaluer ce coût par comparaison avec la Pologne. Les deux agricultures sont en effet comparables par la structure de la population, des exploitations, etc… Cette fois, le chiffre est parfaitement connu : en 2013, les dépenses de la PAC accordées à la Pologne se monteront à 2890 millions d’euros. En Turquie, la surface agricole utile est de 27 millions d’hectares (contre 18 millions en Pologne), la part de l’agriculture dans le PIB est de 13% (contre 6 % en Pologne) alors que le secteur emploie encore 40 % de la population active (contre 25 % en Pologne). Des valeurs et proportions pas trop lointaines de celle de la Pologne qui permettent d’estimer l’importance des dépenses agricoles autour de 5 milliards d’euros. Une estimation sans doute encore excessive compte tenu des types de productions en Turquie, encore peu subventionnées par le budget communautaire (fruits et légumes méditerranéens). Il y a tellement d’incertitudes sur ce poste que les estimations ne peuvent être que très larges. L’enveloppe serait donc comprise entre 3 et 5 milliards d’euros.

3/ les autres dépenses

L’évaluation des autres dépenses est rarement faite. Le seul élément auquel on peut se raccrocher concerne les aides programmées pour le prochain élargissement de 2004 : les dépenses diverses représentent 15 % des 40 milliards prévus entre 2004 et 2006. Sur cette base, le coût des dépenses liées à la Turquie serait donc compris entre 1,9 et 2,8 milliards d’euros.

Toutes ces données sont non seulement des ordres de grandeur mais aussi des données brutes qui font abstraction des éventuelles réformes et ne prennent pas en compte le montant des contributions de la Turquie au budget communautaire. Celles ci ont été estimées en 2002 par les universitaires allemands à 2 milliards d’euros. Compte tenu de la progression prévisible du PNB, cette contribution peut être majorée autour de 3,4 milliards en 2013.

Compte tenu de tous ces éléments, le coût net de l’adhésion de la Turquie serait compris entre 10,5 et 15 milliards d’euros par an. En raison des très nombreuses incertitudes, il est raisonnable de ne conserver que la fourchette basse de l’estimation arrondie à 10 milliards d’euros.

 

Quelques comparaisons, en guise de conclusion.

Cette somme – 10 milliards- correspond au coût net de l’élargissement aux dix nouveaux Etats membres sur la période 2004-2006.

Nota : le coût net pour les dix nouveaux entrants est calculé par différence entre les crédits de paiement versés aux nouveaux adhérents et leurs contributions au budget communautaire. La comparaison est là encore donnée à titre d’information et de repère car on ne compare pas exactement les mêmes choses : les 10 milliards du coût net de l’adhésion de la Turquie sont évalués par différence entre les crédits pour engagements et les contributions, alors que les 10 milliards de l’élargissement de 2004 sont calculés par différence entre les crédits pour paiements et les contributions. Il est courant qu’il y ait un écart entre les crédits pour engagements et les crédits pour paiements et cet écart est d’autant plus important que les adhésions sont récentes (il faut tenir compte des délais d’apprentissage des procédures communautaires, qui expliquent le décalage important entre les engagements prévus et les paiements effectivement réalisés). Dans l’évaluation turque, il est fait abstraction de cet effet d’apprentissage.

- Le total des dépenses à la Turquie (12 à 18 milliards d’euros) correspondrait entre 7,8 et 11,7 % du budget communautaire de 2013 tel qu’il ressort de la communication de la Commission sur le futur cadre financier européen pour les années 2007-2013.

- Compte tenu de la, part de la France dans le financement du budget communautaire (17 %) et dans le financement de la correction britannique (30 %), on estime que la France supporte environ 20 % du coût net des dépenses des élargissements. Dans le cas de la Turquie, cela représenterait donc un coût de 2 milliards d’euros.

 

Récapitulatif des dépenses

Estimation du coût budgétaire annuel de l’adhésion de la Turquie

(milliards d’euros, aux conditions budgétaires actuelles)

 

Dépenses de cohésion

Dépenses agricoles

Autres dépenses

Total brut

Contribution au budget

Coût net

minimum

7,6

3

1,9

12,5

2

10,5

maximum

9,1

6,5

2,8

18,4

3,4

15