Rapport au Premier ministre
sur les perspectives financières européennes 2007-2013

Résumé

Le 24 février 2004, MM. Marc LAFFINEUR, député, et Serge VINÇON, sénateur, ont remis au Premier ministre le rapport qu’il leur avait demandé sur les futures perspectives financières européennes pour la période 2007-2013. La Commission a présenté ses premières propositions le 10 février dernier.

Cette mission parlementaire est une innovation. Bien que ce soit les quatrièmes perspectives financières (PF) de l’histoire, c’est la première fois que la représentation parlementaire est sollicitée de cette façon, en complément des obligations constitutionnelles, et si en amont, avant même que s’engagent les négociations entre Etats membres. L’enjeu politique pour la France, mais aussi l’enjeu budgétaire –la France contribue à hauteur de 17 % environ au budget de l’Union, le prélèvement communautaire ayant atteint 16,4 Mds € dans le PLF 2004– justifient pleinement cette démarche.

A. Le contexte de la mission

Il ne fait aucun doute que la négociation budgétaire qui s’annonce entre les Vingt Cinq Etats membres de l’Union européenne sera dure. Plusieurs raisons font craindre l’apparition de blocages qui ne seront surmontés qu’au prix de concessions permanentes et d’une foi inébranlable dans la construction européenne.

- L’importance de l’enjeu budgétaire. Les PF déterminent des plafonds pour les budgets annuels. Selon les propositions actuellement envisagées (celle de la Commission et celle des Six Etats membres, dont la France, s’étant déclarés favorables à une stabilisation du budget à son niveau actuel inférieur à 1 % du PNB communautaire), l’enjeu est entre 800 et 1.000 milliards d’euros pour sept ans ;

 - La négociation se tiendra à Vingt Cinq. Les PF seront décidées à l’unanimité. Les difficultés apparues lors de l’examen du projet de Constitution laissent mal augurer des difficultés prévisibles lorsque 1.000 milliards seront en jeu ;

- Quelle influence auront les nouveaux membres ? Tous les élargissements se sont traduits par des inflexions budgétaires majeures, exprimées dans les PF ;

- La force des alliances sera mise à l’épreuve. Dans une négociation budgétaire, le réalisme impose de reconnaître que la distinction entre les contributeurs nets et les bénéficiaires du budget européen déterminera une part des positions de négociation. De multiples combinaisons sont possibles et apparaîtront tour à tour au fur et à mesure des débats. L’intimité franco allemande est et sera sans égal, mais d’autres regroupements sont possibles ;

- De nombreux Etats ont d’ores et déjà défini des « lignes rouges »  à ne pas dépasser et des sujets où les sensibilités nationales sont extrêmes : la correction britannique, l’importance de la contribution allemande ou néerlandaise au budget communautaire, la politique régionale européenne pour l’Espagne, la politique agricole commune pour la France, dont les principaux crédits ont été décidés au Conseil européen de Bruxelles en octobre 2002.

- La période est incontestablement sous tension, et il faut reconnaître une difficile complémentarité entre un moment -les cinquante ans du traité de Rome ont vocation à susciter des initiatives fortes- et une conjoncture économique qui doit imposer une grande rigueur dans la gestion des dépenses publiques, nationales et européennes.

- Certaines maladresses ne facilitent pas la négociation. On regrettera en particulier celle de la Commission qui fait fi des préoccupations des principaux contributeurs au budget communautaire, choisit même de poursuivre les plus importants d’entre eux devant la Cour de Justice européenne et présente un tableau financier le plus incompréhensible de l’histoire (avec une présentation par rubriques sans harmonisation avec la précédente, avec ou sans budgétisation du FED…).

B. Les principaux enjeux

            1/- La politique régionale et de cohésion, requalifiée par la Commission de « politique de cohésion pour la croissance et l’emploi »  sera au centre des négociations budgétaires.

Cette attention est inévitable car, d’une part, tous les Etats bénéficient des crédits communautaires des fonds structurels et/ou du fonds de cohésion, à un titre ou à un autre ; d’autre part, les sommes en jeu sont considérables. Cette politique sera la première politique budgétaire de l’UE (345 milliards d’euros en sept ans dans la version de la Commission)  et une petite variation sur ce poste exprimée en % du PNB représente des économies ou des dépenses supplémentaires très vite significatives.

Cette action budgétaire sera orientée de façon massive vers l’objectif de convergence dit « objectif 1 » c’est à dire vers les Etats et les régions les plus pauvres de l’UE à 25 (les fonds sont octroyés sous conditions de niveau de vie). Les nouveaux Etats membres, seront les principaux bénéficiaires et devraient recevoir un niveau de retours proche du plafond fixé dans la réglementation européenne (4 % du PIB), soit plus de 20 milliards d’euros chaque année. Cette concentration sur les nouveaux Etats membres est souhaitable, même s’il serait imprudent et naïf de trop miser sur les fonds structurels pour assurer le rattrapage des niveaux de vie et la croissance des Dix. La capacité économique et administrative à gérer de tels crédits n’est nullement acquise et certains effets pervers ne peuvent être exclus. Il faut veiller à ce que les fonds européens n’entraînent pas les délocalisations des activités au sein de l’Union.

L’objectif de convergence appelle trois interrogations principales :

 
            -  Le niveau de soutien accordé aux régions pauvres des Quinze, qui ont bénéficié des aides de l’Union depuis quinze ans. La France n’est concernée qu’au titre de ses départements d’outre-mer, qui reçoivent à peine 2 % de l’enveloppe et ont vocation à conserver un statut particulier, compte tenu de leur spécificité géographique.

            - La compensation de l’effet statistique : Les régions pauvres des Quinze sont affectés par l’élargissement et peuvent même perdre le bénéfice des fonds européens octroyés sous condition de niveau de vie, par l’« effet statistique » (dû à la baisse de 9 à 12 % du niveau de vie moyen de l’UE élargie). Ces régions bénéficieraient alors selon la Commission d’aides compensatrices dégressives (phasing out « statistique »), dont l’ampleur mérite d’être discutée au regard des contraintes budgétaires d’ensemble.

                - La modulation des aides. Cet effort financier pourrait conduire à différencier les aides aux Etats et régions selon leur niveau de vie. Notamment entre les régions les moins pauvres des Quinze et les régions les plus pauvres des Dix. La règle des 4 %, appliquée de façon indifférenciée, conduit à une situation paradoxale : ce sont les régions qui sont les plus proches du seuil de 75 % de la moyenne UE - que l’on trouve parmi les Quinze et qui ont déjà bénéficié de façon massive de ces fonds communautaires-, qui recevraient le niveau d’aide par habitant le plus élevé. Il y a là matière à débat. Tout en marquant son attachement pour le plafond de 4 % qui constitue une nécessité économique, l’UE aurait certainement intérêt à moduler davantage ces aides en fonction de l’écart de richesse.

            2/- L’autre volet de la politique de cohésion est également sur la sellette. Il s’agit des aides de « l’objectif de compétitivité et d’emploi »,

Cet objectif, dit objectif 2, est créé par fusion des actuels objectifs 2 (régions en difficultés structurelles) et 3 (emploi-formation) de la politique de cohésion. Ces aides seraient réservées aux régions non éligibles à l’objectif précédent, soit, pour simplifier, à la plupart des régions de l’UE des Quinze. La dotation prévue par la Commission est de 18 % de l’enveloppe totale des actions structurelles.

Le principe et le montant de ces aides seront très discutés et il serait vain de nier que cet objectif pourrait constituer une « variable d’ajustement » dans la négociation budgétaire.

Il ne faut pas nier non plus que la France aurait beaucoup à perdre à l’éventuel abandon de cet objectif. Toutes les régions françaises de métropole sont aujourd’hui éligibles à cet objectif, ce qui représente un apport de fonds communautaires de l’ordre de 10 milliards d’euros en sept ans. Des coupes sont inévitables. Ce n’est que justice lorsque le souci de solidarité et l’effort budgétaire imposent une concentration des fonds.

Attention toutefois à ne pas confondre concentration et préemption. La solidarité ne se découpe pas en compartiments. Attention à ne pas opposer les régions les unes aux autres, les régions vraiment pauvres (mais qui peuvent avoir des îlots de prospérité), qui auraient tout, et les régions un peu moins pauvres (mais qui peuvent avoir des zones de fragilité), qui n’auraient plus rien.

La solidarité a toujours été le choix de l’Europe. Depuis l’origine, le « chacun pour tous »  a été préféré au « chacun pour soi ».Cette orientation devrait prévaloir. Même si les crédits doivent être réorientés  en faveur de la compétitivité, le maintien d’un objectif 2 non résiduel paraît nécessaire à l’Union.

            3/- L’augmentation considérable des crédits divers entrant dans la rubrique actuelle des politiques internes ne peut être acceptée sans nuance ni débat. Une telle orientation en faveur de la recherche notamment serait plus satisfaisante si dans le même temps la Commission montrait une volonté de procéder à un réexamen des multiples dépenses des politiques internes dont trop sont encore saupoudrées.

            4/- Le montant total du budget

La Commission a présenté une communication dans laquelle elle prévoit une hausse du budget communautaire qui attendrait 1,24 % du PNB de l’UE en crédits d’engagements à l’horizon 2013 (1,27 % avec intégration du Fonds européen de développement). Six Etats membres, dont la France, comptant parmi les principaux contributeurs et/ou contributeurs nets au budget communautaire, ont défendu un budget stabilisé à son niveau actuel inférieur à 1 % du PNB de l’Union. Cette stabilisation en pourcentage allant évidemment de pair avec une augmentation significative du budget en volume, compte tenu du taux de croissance attendu (2,3 % en moyenne selon la Commission).

Le niveau global sera un enjeu crucial de la négociation et même un condensé de ses difficultés. Il ne faut pas l’occulter par des artifices de présentation. A cet égard, on peut regretter que la proposition de la Commission fasse apparaître un décalage énorme entre les crédits d’engagement et les crédits de paiement : près de 0,12 point de PNB en 2013, 100 Mds € au total sur la période 2007-2013, l’équivalent d’une année de budget. Ce choix doit être critiqué. Sur le court terme, il induit en erreur en permettant d’afficher un budget en crédits de paiement de 1,15 % du PNB seulement en 2013, ce qui masque la progression du budget. Sur le long terme, il ne change rien à la réalité de la charge pour les Etats membres : tout crédit engagé doit être payé un jour ou l’autre et le décalage ne fait que gonfler les « restes à liquider ».

            5/- Le partage de la charge de l’élargissement et d’une façon générale, le partage du financement du budget communautaire

L’effort financier imposé par l’élargissement imposera un examen lucide du partage du financement du budget. La France devra prendre sa part. Aujourd’hui, la situation de la France vis-à-vis du budget communautaire (contributions versées au budget UE – dépenses communautaires en France) n’est que modérément débitrice grâce à l’importance des dépenses agricoles dont bénéficient notre pays. Plusieurs de nos partenaires sont dans une situation budgétaire beaucoup moins favorable. Il est illusoire de penser que cette situation perdurera. Nos partenaires ne l’accepteraient pas et la France ne doit pas non plus le vouloir. Cela ne serait compris ni par les nouveaux Etats membres, ni par l’opinion, rétive, avec raison, à cette approche comptable, particulièrement inopportune quand la solidarité s’impose.

La France devra donc prendre sa part. Comme tous les autres. Y compris ceux qui ont bénéficié de régimes dérogatoires qui, s’ils furent justifiés en leur temps, ne le sont plus aujourd’hui. Tel est le cas de la correction dont bénéficie le Royaume-Uni depuis 1984, qui n’était justifiée qu’« au regard de la prospérité relative du pays ». Or le Royaume-Uni déjà au-dessus de la moyenne communautaire à Quinze se trouve à près de 20 % au-dessus de la nouvelle moyenne communautaire à Vingt-Cinq. Cette correction est financée par les autres Etats membres y compris par ceux dont le revenu moyen atteint moins de la moitié de celui du Royaume uni. Cette situation n’est évidemment pas admissible. La correction dont bénéficie le Royaume Uni sera l’un des enjeux de cette négociation.

La Commission souhaite également débattre d’un mécanisme de correction généralisée au profit des Etats débiteurs nets. Cette proposition peut surprendre de la part de la Commission. Elle doit être rejetée avec force, car elle irait à l’encontre de l’esprit européen et de la solidarité entre les Etats membres.

C. Propositions

                Propositions relatives à la politique de cohésion

1 - Moduler davantage les aides de l’objectif 1 selon le  niveau de vie.

L’UE aurait intérêt à moduler davantage ces aides en fonction de l’écart de richesse : les régions les plus en-dessous du seuil d’éligibilité de 75% de la moyenne UE recevraient un niveau d’aide par habitant plus élevé que les régions qui arrivent au voisinage du seuil.

2 - Choisir une attitude ferme concernant le phasing out.

Les compensations finançant la sortie de l’objectif 1 ne sont pas un droit acquis. L’élargissement impose un partage de l’effort financier entre les Quinze membres actuels de l’Union, notamment de la part des pays qui ont massivement bénéficié des fonds européens pendant quinze ans. Tout accord dans ce domaine devrait être considéré comme une concession, qui appelle, une attitude de conciliation de leur part sur d’autres sujets

3 - Défendre un objectif 2 non résiduel.

 L’UE ne gagnera rien à opposer les régions les unes aux autres et le « chacun pour tous » doit toujours prendre le pas sur le « chacun pour soi ».

4 - Assurer un partage équitable entre l’objectif 1 et 2.

Concentration des fonds ne doit pas signifier préemption. Il faut rester vigilant sur la répartition entre les objectifs 1 et 2, qui dans la proposition de la Commission est de 78 % pour le premier contre 18 % pour le second.

5 - Imputer le phasing out de façon cohérente, et par conséquent exclure le phasing out naturel de l’objectif 1 de la dotation prévue pour  l’objectif 2.

Dans la proposition de la Commission, l’enveloppe prévue pour l’objectif 2 inclut les crédits de phasing out des régions de l’objectif 1 qui perdraient leur éligibilité du fait de l’augmentation réelle de niveau de vie  (phasing out naturel par opposition au phasing out « statistique » qui serait imputé sur l’objectif 1). Cette procédure n’est pas correcte. Les crédits de phasing out de l’objectif 1doivent être imputés sur les crédits de l’objectif 1 et la dotation prévue pour l’objectif 2  doit concerner les régions de l’objectif 2 .

6 - Mieux articuler et établir des passerelles entre l’objectif 2 et les politiques de compétitivité.

Le partenariat entre l’UE et les régions autres que les plus défavorisées pourrait être organisé  autour de deux piliers :

- une politique régionale de croissance, de type objectif 2, avec une enveloppe répartie par régions sur des critères traditionnels (PIB par habitant, taux d’emploi, densité démographique…), mais sans zonage, affectés à des projets conduits par les régions, notamment dans le domaine de la recherche.

- une politique d’appui à la croissance régionale, alimentée à partir des autres politiques internes dites aujourd’hui « de compétitivité » (recherche, réseaux), dont une partie des enveloppes, « régionalisable » serait attribuée à des projets sélectionnés au niveau communautaire, mais au sein des régions éligibles à l’objectif 2 (la plus grande part des crédits restant affectée au niveau européen après sélection sur des critères d’excellence)

Cette proposition va bien au-delà d’une partition entre « le contenant » (financé par l’objectif 2) et « le contenu » (financé par les crédits de recherche). Elle repose sur une véritable synergie entre les politiques de cohésion et de recherche : une partie des crédits de recherche allant dans les régions de l’objectif 2, et, inversement une partie des crédits de l’objectif 2 concourant à la politique de recherche.  

Ces aides à partir des crédits de recherche pourraient être utilisées dans deux directions :

- pour des appels à projets moins capitalistiques dans lesquelles les régions seraient partenaires et médiatrices (science du vivant : génomique, biologie, télé médecine…),

- comme soutiens à des régions ayant fait la preuve de leur dynamisme en faveur de la recherche.  Ce dynamisme peut bien sûr être apprécié à partir des investissements, des résultats, mais les aides devraient aussi récompenser les régions ayant montré des efforts pour faire revenir les chercheurs expatriés hors de l’Union européenne, ou ayant choisi d’investir dans la culture scientifique des habitants. « La culture scientifique et technique pour tous », est une vraie priorité européenne, et les régions sont le cadre idéal pour répondre à ce défi.

Propositions relatives aux règles de gestion des actions structurelles

7 - Généraliser  la réserve de performance à tous les grands programmes financés par des fonds communautaires sur programmation et modifier ses modalités d’attribution à mi-parcours de la période de  programmation, qui pourraient reposer davantage sur les critères d‘efficacité de préférence aux  critères de régularité et de procédure.

8 - Mieux articuler l’objectif 3 de coopération interrégionale avec les autres actions budgétaires de l’Union. Une partie des crédits de coopération interrégionale pourrait être utilisée aux infrastructures transfrontalières.

9 - Appliquer la règle de  rigueur budgétaire et de « bonne gestion financière » à tous les plafonds de dépenses des PF y compris aux dépenses de cohésion en supprimant le  régime dérogatoire dont elles bénéficient aujourd’hui (les plafonds de dépenses de cohésion au sein des perspectives financières sont  privilégiés)

Propositions dans les autres domaines budgétaires

10 - Veiller à ce que les dépenses agricoles induites par les futurs élargissements de 2007 ne s’imputent pas sous les plafonds adoptés au Conseil européen de Bruxelles d’octobre 2002 prévus pour Vingt cinq Etats membres.

11- Améliorer la visibilité de l’action européenne par d’autres relais, notamment par les échanges entre les jeunes, qui doivent prendre une toute autre ampleur (notamment auprès des jeunes en formation professionnelle), et favoriser les migrations internes intra européennes, les installations de professionnels d’un Etat dans un autre Etat, sous forme de cours de langue approfondis réservés aux expatriés, de formations aux cultures et aux institutions locales, voire d’aides à l’installation dans un autre pays, sous réserve de réciprocité et d’un équilibre entre les Etats.

12 - Supprimer, au sein des politiques internes,  les petites lignes budgétaires, dévoreuses en ressources humaines et favorisant le saupoudrage des crédits.

13 - Faire supporter l’ensemble des surcoûts liés à des opérations extérieures décidées par le Conseil par le budget de l’Union.

14 - Profiter de la négociation des PF pour accompagner la mise en place de l’agence européenne d’armement.

15 - Profiter de la budgétisation du FED pour introduire ou renforcer des principes appliqués aux autres rubriques, à savoir le dégagement d’office des crédits non utilisés, la réserve de performance (deux règles en vigueur au sein des politiques de cohésion) voire l’écoconditionnalité qui consisterait à subordonner les aides à des critères environne-mentaux élémentaires. Nos agriculteurs ne comprendraient pas comment l’Union peut subordonner les aides à leurs revenus à des critères sur le bien être des animaux alors que dans le même temps des milliards d’euros seraient dépensés dans des Etats qui ne font aucun cas de la protection des espèces protégées ou des espaces naturels.

Propositions sur le financement

16 - Engager une réforme de la correction britannique.

La suppression de la correction britannique doit être un préalable catégorique à toute réforme du financement de l’Union.

17 - Rejeter l’idée de toute forme d’écrêtement généralisé des soldes nets totalement contraire à l’esprit européen et la solidarité entre Etats membres

18 - Jeter, dans la perspective des prochaines PF (l’après-2013), les bases de la création d’un impôt européen sur les sociétés, dont une part serait affectée au budget communautaire, afin de limiter la concurrence fiscale destructrice entre les Etats membres et de mettre fin aux débats stériles sur le juste retour, et pour ce faire s’engager dans l’harmonisation des bases.

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            Avec sa position en faveur d’un budget européen stabilisé à son niveau actuel de 1% du PNB européen, le gouvernement français a choisi une position solide et réaliste, qui s’inscrit dans la continuité des décisions prises à Bruxelles en octobre 2002. A notre sens, il ne doit accepter d’en bouger que si la discussion avec les autres Etats membres s’engage sur des bases saines  : pas pour protéger des rentes de situation ou pour faire apparaître des effets d’affichage, mais pour atteindre réellement un niveau d’ambition plus élevé. Si ces conditions sont remplies, nous faisons confiance au gouvernement et au Président de la République pour saisir la balle au bond.

            A titre personnel, compte tenu des efforts que nous attendons, des initiatives que la France peut et doit prendre en faveur de l’objectif de compétitivité, des échanges à promouvoir entre Européens, nous pensons que ces ambitions restent en tout état de cause compatibles avec un budget inférieur à 1,10 % du PNB UE en crédits pour engagement, ce qui correspondrait à environ 1,05 % du PNB UE en crédits pour paiement en comptant sur un décalage – incompressible et plus réaliste que l’option présentée par la Commission – de l’ordre de 0,05 point de PNB entre CE et CP.